Auditores fiscais denunciam
pedaladas de Paulinho Serra

  DANIEL LIMA - 22/01/2024

O prefeito Paulinho Serra foi denunciado no Tribunal de Contas do Estado de São Paulo pela prática continuada e escandalosa de pedaladas fiscais. Trata-se de uma versão municipal (e de desperdícios ou desvios de recursos públicos) diferente da que culminou no impeachment da presidente Dilma Rousseff.   

O documento de agentes da Receita Municipal é contundente e provavelmente não revela tudo o que se passa com as finanças de Santo André sob a gestão de Paulinho Serra. Os danos estão mais nas entrelinhas. Caberia ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo investigar profundamente.   

A prática de crimes de improbidades administrativas está na representação encaminhada ao TCESP pelos auditores fiscais da Prefeitura de Santo André, representados na documentação pelo auditor fiscal da receita municipal Rafael Leite Rodrigues.  

A denúncia robusta foi encaminhada a este jornalista em material impresso com assinatura do denunciante. Sabe-se que a ação é coletiva, ou seja, dos agentes fiscais de Santo André. Eles, entretanto, preferiram centralizar a medida num único servidor. A iniciativa rompe um círculo de ferro da Administração de Paulinho Serra. Grupos políticos e empresariais o protegem de contratempos.  

DESTRUIÇÃO TOTAL 

Parecia pouco provável que exatamente no último ano de dois mandatos o prefeito Paulinho Serra sofreria um impacto que desnuda o perfil de uma gestão marcada por ineficiências, mas contraposta por  um marketing de aquiescência da maioria das mídias da região e de compartilhamento de poder instrumentalizado num plano de carreira política que visa instalar o prefeito em postos estaduais e nacionais – atualmente é presidente provisório do PSDB Estadual, sob pressão do grupo de Aécio Neves, seu opositor.

A situação de rompimento ou de desabafo da Receita Municipal em estado depauperado, segundo a denúncia, é tão inédita quanto preocupante. O autor oficial da denúncia em forma de representação está tão preocupado que solicita proteção às autoridades contra retaliações. 

O documento encaminhado ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo está nas mãos do conselheiro Robson Marinho, relator do órgão.  O material foi encaminhado no final do ano passado, mas só ganhou espaço fora da esfera oficial com o encaminhamento a CapitalSocial.

Há seis pontos centrais que dão robustez às denúncias. Vamos reproduzi-los em seguida, seguindo o que consta do documento:  

PRINCIPAIS PROBLEMAS  

1. Falta de legislação que trate a modernização da Administração Tributária, redundando no incremento da arrecadação e, em especial na justiça tributária, via combate à sonegação, evasão e inadimplência de impostos. 

2. Os fiscais de tributos não estão capacitados para utilizar o sistema de arrecadação/gestão dos tributos municipais de Santo André. 

3. O órgão fazendário da Prefeitura de Santo André não elabora o Plano Anual de Fiscalização; não possui cronograma de fiscalização tributária; não possui procedimento formal para planejamento dos trabalhos de fiscalização nem rotinas de controle para aferição do cumprimento das metas e resultados consignados no planejamento. 

4. Falta de fiscalização de instituições financeiras (bancos). 

5. Falta de fiscalização dos contribuintes enquadrados no Simples Nacional. 

6. Falta de fiscalização dos serviços de registros públicos, cartórios e notariais.  

Todos esses pontos serão destrinchados em seguida, sempre com a reprodução do texto original da denúncia ao Tribunal de Contas do Estado. Mas convém destacar alguns aspectos que também constam do material. 

APENAS 20 AUDITORES 

Segundo a denúncia, Santo André conta com aproximadamente 20 auditores fiscais em plena atividade. O número é considerado irrisório e facilitador dos estragos. São Bernardo reúne contingente cinco vezes maior de auditores fiscais, segundo a documentação. 

A denúncia também afirma que Santo André sequer conta com legislação que trate sobre a modernização da Administração Tributária. Além disso, não há capacitação dos auditores tributários, valorização, incentivo, tampouco um plano de fiscalização anual. 

Mais: em Santo André, além de não existir qualquer legislação que normatize a precedência do servidor fiscal fazendário destacada pelo texto constitucional, o que por si só já caracterizaria grave omissão do Executivo Municipal, há evidente disparidades “legal” e técnica “se compararmos os padrões de vencimentos de outras categorias em relação aos auditores fazendários”.  

“A diferença – afirma a denúncia -- entre os vencimentos faz saltar aos olhos de qualquer leigo e, portanto, inadmissível aceitar que uma carreira dotada constitucionalmente de precedência, considerando principalmente o previsto na Carta Maior, receba vencimentos idênticos ao cargo de técnico de contabilidade, carreira gloriosa e respeitada, mas que possui caráter de assessoramento e auxílio técnico”.   

DANOS PERMANENTES  

A denúncia prossegue: “Além de ser uma grosseira afronta ao texto constitucional, vislumbra-se evidente erro crasso da Administração, podendo inclusive culminar litígios danosos à Administração, impactando na arrecadação municipal se durante auditorias fiscais questionada for a competência do auditor fiscal”.  

Um dos pontos mais preocupantes para a gestão de Paulinho Serra correlaciona o esfacelamento da Receita Municipal à chegada do tucano à Prefeitura: 

“Cumpre destacar – afirma a representação ao Tribunal de Contas do Estado --- que os padrões de vencimentos citados somente alcançaram tais patamares através de reforma administrativa ocorrida em 2017, que reclassificou os referidos cargos, com exceção do cargo do representante (da denúncia). Ou seja: um projeto de lei proposto pelo Executivo que visava a reclassificação dos padrões de vencimentos dos cargos da Secretaria de Gestão Financeira fora devidamente aprovado pelo Legislativo Municipal e, por sua vez, deixou de contemplar nada mais nada menos os auditores fazendários. Isto mesmo: aqueles que detém primazia prevista na Carga Magna foram completamente esquecidos e largados à própria sorte pelo Executivo Municipal através da Lei 10.035/2017. Diante de tantas omissões, obscuridades e discrepâncias, resta ao representante o entendimento de que a Municipalidade promove verdadeira caça às bruxas, penalizando sobretudo os vencimentos do fisco municipal.” – afirma o titular da ação junto ao Tribunal de Contas do Estado.   

CONTINGENCIAMENTO  

A denúncia também abrange o decreto de contingenciamento de gastos na Prefeitura: “Em seis de outubro do corrente ano (2023), sob a alegação de adequação das contas públicas, o prefeito de Santo André decretou contingenciamento com a redução de 25% por contrato com fornecedores, suspensão de aprovados em concursos, proibição de horas extras, dentro outras medidas. Decreto este que consubstancia tudo o aqui narrado. Ou seja: se existisse no Município ações de incremento de arrecadação que culminassem na evasão fiscal e no combate à sonegação, bem como cessassem a renúncia de receitas promovidas a bel interesse dos gestores públicos ao não permitirem o trabalho de fiscalização tributária em Santo André, necessário seria tal contingenciamento?”.  

DENÚNCIA EM DETALHES 

Seguindo rigorosamente o que consta da denúncia, CapitalSocial reproduz os principais trechos de cada um dos enunciados. Acompanhem:  

1. FALTA DE LEGISLAÇÃO QUE TRATA ACERCA DA MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA, REDUNDANDO O INCREMENTO DA ARRECADAÇÃO E, EM ESPECIAL, NA JUSTIÇA TRIBUTÁRIA, VIA COMBATE Á SONEGAÇÃO, EVASÃO E INADIMPLÊNCIA DE IMPOSTOS.  

A Administração Pública Municipal deve regulamentar sua estrutura administrativa de modo a viabilizar o desempenho legitimo e eficiente das competências que lhe foram atribuídas constitucionalmente. Neste caso, em específico, a estrutura da Administração Tributária, atividade essencial ao funcionamento do ente público, definida como prioritária pela própria Constituição da República, art. 37, deve estar suficientemente regulamentada pelo Município de forma que suas atividades desenvolvidas estejam respaldadas legalmente, com clara definição da estrutura de pessoal das unidades responsáveis pela gestão das receitas municipais, além de disciplinar como são realizadas as atividades do sistema de receitas fixando o fluxo procedimental, as unidades responsáveis por executá-los, os prazos para a realização de cada etapa, as informações mínimas a serem registradas e os modelos de documento para registrá-las, permitindo a segregação de funções e o controle das ações realizadas.   

A regulamentação da administração tributária, mediante uma adequada distribuição de suas competências típicas entre eventuais setores criados para o seu desempenho, eleva a organização das tarefas e, por conseguinte, a eficiência administrativa.   

Tão importante quanto a estruturação da Administração Tributária e sua modernização, a ele devem ser assegurados recursos para execução de suas atividades, tais como computadores com acesso aos sistemas de TI e Internet em quantidade equivalente ao número de auditores fiscais, servidores investidos legalmente para o exercício de suas competências, capacitação em suas atribuições e na utilização de sistemas internos e externos como, por exemplo, o do Simples Nacional.   

A fim de garantir a transparência e permitir a averiguação da priorização de recursos prevista constitucionalmente, é imprescindível que as dotações orçamentárias para as atividades da administração tributária sejam específicas, de forma a ser possível quantificar o montante gasto com custeio, aparelhamento e modernização dessa atividade. 

Portanto, deve o Município alocar recursos com dotação específica destinada a despesas com pessoal, modernização e aparelhamento da administração tributária nas peças orçamentárias (LDO e LOA), suficientes à execução da atividade tributária, o que infelizmente não ocorre no município de Santo André.  

De forma geral, o Município de Santo André deve buscar a modernização de sua estrutura arrecadatória e ajustes nas legislações, instituindo inclusive a Lei de Produtividade Fiscal, que redundará no almejado nível de aumento de arrecadação e, especial, na Justiça Tributária, via combate à sonegação, evasão e inadimplência de impostos.   

A adoção da gratificação por produtividade é prevista na Constituição Federal, vinculada ao desempenho da arrecadação em relação a metas a serem fixadas pelas administrações tributárias. Estas políticas de incentivo têm sido utilizadas no Brasil em diversos setores de tributação, federal, estadual e municipal, mostrando-se relevante para a melhoria dos resultados de arrecadação.  

Pensar na modernização da Administração Tributária Municipal, principalmente no fortalecimento da equipe de servidores que atuam na fiscalização tributária através da implementação de prêmio produtividade como base de um novo modelo para a arrecadação municipal, priorizando a implantação de uma política de arrecadação eficiente e de combate permanente à sonegação, é uma ação com vistas a médio e longo prazo que tende a garantir recursos financeiros para prestar mais e melhores serviços à população. Cumpre-me ressaltar que o Município de Santo André é o único da região do Macro ABCD que não instituiu a referida gratificação por produtividade fiscal.   

2. OS FISCAIS DE TRIBUTOS NÃO ESTÃO CAPACITADOS PARA UTILIZAR O SISTEMA DE ARRECADAÇÃO/GESTÃO DOS TRIBUTOS MUNICIPAIS DE SANTO ANDRÉ.  

Diante da essencialidade da Administração Tributária, reconhecida no art. 37 da Constituição Federal, a Prefeitura de Santo André deveria sempre ter em mente que a melhoria da arrecadação precisa de programas de capacitação destinados aos agentes da administração tributária, visando ao desempenho de suas atribuições específicas, orientando-os no sentido de obter os resultados desejados pela Administração, estimular o desenvolvimento funcional, criando condições propícias ao constante aperfeiçoamento dos servidores.  

O sucesso da arrecadação municipal dependerá em grande parte dos auditores fiscais que, bem treinados e com recursos de infraestrutura física e de tecnologia da informação adequados, serão capazes de fiscalizar o cumprimento da legislação tributária, constituir o crédito tributário, controlar a arrecadação de tributo, efetuar o controle de bens, mercadorias e serviços, analisar processos administrativos fiscais, organizar o sistema de informações cadastrais, realizar diligências e atender o contribuinte. 

Desse modo, se faz necessário que o Município de Santo André crie e execute programas de capacitação continuada destinados aos auditores fiscais visando o desempenho de suas atribuições específicas, orientando-os no sentido de obter os resultados desejados pela Administração, estimulando o desenvolvimento funcional e criando condições propícias ao constante aperfeiçoamento dos servidores.  

O aprimoramento e a implantação de uma cultura de eficiência em matéria de gestão tributária devem ser contínuos dentro da própria estrutura do Município de Santo André para que seja obtido êxito na política de arrecadação e fiscalização. Assim, para o sucesso da administração de receitas é primordial que os servidores estejam capacitados para a utilização dos sistemas utilizados em todas as etapas da gestão dos tributos municipais.   

Sendo assim, é essencial que o Município de Santo André promova as capacitações de todos os servidores que atuam na administração tributária, em especial os auditores fiscais, para uma eficaz utilização de todos os sistemas disponíveis.   

3. O ÓRGÃO FAZENDÁRIO DA PREFEITURA DE SANTO ANDRÉ NÃO ELABORA O PLANO ANUAL DE FISCALIZAÇÃO QUE DEVERIA CONTER AS MEDIDAS DE COMBATE Á EVASÃO E Á SONEGAÇÃO FISCAL, TAMBÉM NÃO HÁ CRONOGRMA DE FISCALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA; NÃO POSSUI PROCEDIMENTO FORMAL PARA PLANEJAMENTO DOS TRABALHOS DE FISCALIZAÇÃO EM CONTRIBUINTES DE ISS.  

Coibir a sonegação e a evasão fiscal, bem como aumentar a arrecadação, estão entre os mais importantes objetivos do planejamento das fiscalizações. Para tanto, o Plano Anual de Fiscalização deveria ser ferramenta imprescindível para o Município de Santo André. O Plano explicitaria a decisão estratégica de gestão para enfrentar a evasão fiscal mediante política de fiscalização programada e controlada. Contudo, tal realidade nunca ocorreu na Gestão Tributária do Município de Santo André.  

A formalização de um planejamento fiscalizatório periódico é medida essencial para documentar os atos da administração tributária, devendo aferir e expor os resultados do planejamento anterior para permitir a qualificação ou eventual documentação de justificativas para acontecimentos que impediram sua realização.   

É importante que o plano reúna elementos que definam os critérios das atividades fiscalizatórias, de forma a evidenciar a impessoalidade do trabalho, além de permitir a adoção da inteligência fiscal. O Plano Anual de Fiscalização deverá contar, pelo menos:  

a) Diagnóstico a respeito da evolução das receitas tributárias municipais; 

b) Considerações a respeito da estrutura de pessoal, material, de recursos tecnológicos e financeiros disponíveis para a administração tributária; 

c) Considerações a respeito das consequências das limitações de recursos; 

d) Indicação das ações de monitoramento a serem realizadas durante o período do plano de fiscalização, indicando, no mínimo, a periodicidade dos exames e os critérios para seleção de amostra e de avaliação; 

e) Indicação das ações de auditoria regulares a serem realizadas, indicando no mínimo, a periodicidade dos exames e os critérios para seleção de amostra e de avaliação; 

f) Ações fiscalizatórias (acompanhamentos e auditorias) aos maiores contribuintes/devedores do ISSQN e de IPTU; 

g) Ações fiscalizatórias (acompanhamentos e auditorias) em relação às principais empresas tomadas de serviços sujeitas à responsabilidade pelo recolhimento do ISSQN (ISS); 

h) Ações fiscalizatórias (acompanhamento e auditorias) para manter atualizados os valores constantes da Planta Genérica de Valores para fins de incidência do IPTU e ITBI. 

A partir da coleta de dados em detrimento dos parâmetros acima elencados, se torna possível refletir na estratégia da Receita Municipal de modo a garantir a efetividade do processo de fiscalização. Desta forma, é imprescindível que o Município de Santo André elabore o Plano Anual de Fiscalização com objetivo de aumentar a receita própria, originária do IPTU e do ISS e do Imposto de Transmissão de Bem Imóveis, de modo a incrementar os recursos necessários ao Município com transparência e justiça social, sempre em benefício da sociedade.  

4. FALTA DE FISCALIZAÇÃO DE INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS (BANCOS). OS VALORES INFORMADOS PELAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS NÃO PASSAM POR PROCEDIMENTO DE FISCALIZAÇÃO MEDIANTE COMPARAÇÃO COM SEUS DEMONSTRATIVOS CONTÁBEIS. 

As ações fiscalizatórias nas instituições bancárias localizadas no Município de Santo André deveriam ser realizadas mediante comparação da movimentação econômica declarada obrigatoriamente por elas ao Banco Central com seus demonstrativos contáveis. (Plano Contábil das Instituições do Sistema Financeiro Nacional – Cosif). Para realizar o confronto, o auditor fiscal deveria analisar fontes de informação como, por exemplo, o plano de contas analítico, o relatório da instituição financeira, o balancete analítico mensal e as contas que geram receitas de prestação de serviços. 

Ocorre que no Município de Santo André não há fiscalização de bancos, corroborando desta forma para renúncia de receita, que poderá ensejar a qualquer tempo em crime de improbidade administrativa, a ser atribuído ao chefe do Executivo Municipal. Nesse sentido, convém reforçar que a renúncia de Receita pode ser considerada como tudo que o Fisco não recebe a partir do momento que outorga uma particularidade que foge ao que se encontra estabelecido pela lei tributária. Ou seja, a renúncia de receita importa sempre num abandono ou numa desistência, pela qual o titular de um direito deixa de usá-lo ou anuncia que não o quer utilizar.  

5. FALTA DE FISCALIZAÇÃO DOS CONTRIBUINTES ENQUADRADOS NO SIMPLES NACIONAL. 

É de competência do Município de Santo André fiscalizar o cumprimento das obrigações principais e acessórias relativas ao Simples Nacional, desde que o contribuinte do ISS tenha estabelecimento em seu território ou quando se trata das exceções de competência previstas no art. 3º da LC 116/2003.  

O confronto das informações do PLDAS-D com o sistema de nota fiscal eletrônica poderia evidenciar informações incorretas ou indícios de sonegação. Desta forma, com base no disposto na Resolução 140/2018 do Comitê Gestor do Simples Nacional, art. 85, o contribuinte pode ser notificado previamente para regularizar possível infração verificada pelo auditor fiscal, com prazo estipulado para regularização. Esse procedimento possibilitaria que o contribuinte, ao reconhecer o erro, retifique o PGDAS-D com uma guia complementar de tributos devidos.  

Outra situação seria confrontar se a declaração de isenção do contribuinte para pagamento do PDGAS-D está de acordo com o que foi declarado no sistema de notas fiscais. Nesse sentido, o art. 142 da Resolução 140 dispõe que depois da disponibilização do Sefisc (Sistema Único de Fiscalização e Contencioso do Simples Nacional) podem ser utilizados alternativamente os procedimentos administrativos fiscais previstos na legislação de cada ente federado. 

Ocorre que, infelizmente, a atenção dispensada pela Prefeitura de Santo André na fiscalização dos contribuintes inscritos no Simples Nacional é diminuta, para não dizer vergonhosa e/ou vexatória, corroborando desta forma novamente para ineficiência arrecadatória que poderá ensejar a qualquer tempo crime de improbidade administrativa aa ser atribuído ao chefe do Executivo Municipal.  

Portanto, é imprescindível a implantação e implementação de programas permanentes de fiscalização nos contribuintes de ISS no Município de Santo André, enquadrados no Simples Nacional, de modo a apurar e lançar os impostos com base nas movimentações econômicas.  

6. FALTA DE FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE REGISTROS PÚBLICOS CARTORÁRIOS E NOTARIAIS. 

Embora os cartórios tenham a obrigatoriedade de declarar seus respectivos faturamentos no sistema do Município de Santo André, não há por parte da Administração Municipal qualquer tipo de fiscalização ou até mesmo confrontação entre os valores declarados e os informados ao CNJ. Nesta esteira, esclareço que quando mais uma vez a Prefeitura de Santo André fecha os olhos e ata as mãos dos auditores fiscais, continua a corroborar para renúncia fiscal e/ou ineficiência arrecadatória que, como já descrito acima, poderá ensejar a qualquer tempo crime de improbidade administrativa a ser atribuído ao chefe do Executivo Municipal.  

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