Nosso Século XXI (1ª Ed.)
CELSO DANIEL - 21/07/2001
Este texto possui dois objetivos correlatos: fazer uma avaliação a respeito da evolução e do estágio recente do Grande ABC em seus aspectos econômicos, sociais, urbanos e culturais e examinar o sentido do processo de integração regional, iniciado — do ponto de vista institucional — em 1990 com a criação do Consórcio Intermunicipal, envolvendo as prefeituras locais.
Convém recordar que a região, no início deste século XXI, vive um momento de transição, de crise. Essa circunstância sugere ser mais adequada uma análise que não se detenha no curto prazo, mas busque resgatar a herança histórica regional. Em outras palavras, trata-se de, ao considerar a conjuntura, ir além disso, buscando captar os traços estruturais que marcaram e marcam o Grande ABC, leito no qual se inscrevem as alternativas de futuro para sua população e para sua economia.
1. O Grande ABC em perspectiva história.
1.1. O Grande ABC como local privilegiado do nascimento da indústria no Brasil (do final do século XIX até o início da década de 1950).
A indústria nasce no Grande ABC como resultado do espraiamento, ao longo da Estrada de Ferro São Paulo-Railway ligando a Capital ao Litoral, da industrialização paulistana do final do século XIX, justamente em função de sua localização privilegiada. Desde o início, quando a indústria brasileira vivia à sombra da produção do café para exportação, até o início da década de 50 — período da chamada industrialização restringida — o Grande ABC se apresenta na vanguarda do processo de industrialização nacional.
Contribui para isso a marcante presença da imigração italiana, responsável, em grande medida, pela cultura do pequeno negócio e, sobretudo, pela cultura do trabalho industrial, que deixa marcas no aparecimento de movimento sindical forte e, mesmo, de uma expressão política própria, como atesta a eleição de Armando Mazzo e dos candidatos do antigo Partido Comunista em Santo André, em 1947. Como se sabe, eles foram impedidos de tomar posse.
Na maior parte desse período, o Grande ABC era um Município só. Suas cidades, tipicamente industriais, ainda eram pequenas, com escassos atrativos — pois o setor terciário era atrofiado, em face da proximidade com São Paulo –, mas com alguma vida própria (algum comércio, cinemas de porte, o chamado footing). A despeito disso, as manifestações culturais e políticas, salvo exceções, possuíam apenas abrangência local. O Grande ABC era um subúrbio da Capital, isto é, uma semi-cidade, periferia da metrópole então em formação.
1.2. O Grande ABC como local privilegiado da industrialização pesada no Brasil (décadas de 1950 a 1970).
A construção da Via Anchieta, constituindo ligação rodoviária fundamental entre a Capital e o Porto de Santos, vai marcar de modo profundo a vida do Grande ABC, pois, em função de vantagens de localização, a região será escolhida para sediar a instalação das grandes multinacionais produtoras de veículos automotivos que chegam ao Brasil atraídas pelo Plano de Metas do governo JK, na segunda metade dos anos 50.
Nessas condições, o Grande ABC se tornava o centro por excelência da indústria automobilística nacional. Merecem destaque três desdobramentos desse processo: por um lado, o desenvolvimento regional aprofunda suas características fortemente exógenas, isto é, sua dependência de decisões tomadas fora do Grande ABC (e fora do País), de modo que a vida (e portanto a cultura) da população da região dá-se à margem das grandes decisões de investimento industrial. Por outro lado, ocorre relevante deslocamento interno do eixo de desenvolvimento econômico, que passa da estrada de ferro cortando São Caetano, Santo André, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra para a Via Anchieta envolvendo sobretudo São Bernardo, mas também Diadema. Em terceiro lugar, a indústria pesada atrai novos contingentes de força-de-trabalho, por meio da migração interna do Interior de São Paulo, de Minas Gerais e dos Estados nordestinos, consolidando a presença de uma cultura do trabalho industrial e dando origem ao chamado novo movimento sindical, de expressão nacional, cuja referência passa a ser o Sindicato dos Metalúrgicos de São Bernardo.
Em paralelo, o Grande ABC se consolida também como periferia urbana de São Paulo. Suas cidades, em rápido crescimento não planejado, são pobres do ponto de vista de atrativos, do ângulo estético, de espaços públicos. A proximidade de São Paulo e, em especial, o caráter exógeno do desenvolvimento econômico regional levam o Grande ABC a situação periférica também nos campos cultural e político: as lideranças políticas locais não conseguem se projetar para fora, nas esferas estadual e nacional; estão quase ausentes os desenvolvimentos acadêmico, científico e tecnológico com raízes na vida regional; e, do ponto de vista cultural, há manifestação relevantes, porém isoladas nas áreas de esportes, arquitetura e produção teatral. Ademais, o estilo de desenvolvimento brasileiro, com forte concentração de renda e urbanização desordenada, traduz-se no Grande ABC pela ampliação da exclusão social.
2. O Grande ABC em crise (a partir do final da década de 1970).
2.1. O início da crise (fim dos anos 1970, década de 1980).
Ainda na década de 1970 tem início o chamado processo de descentralização da indústria para fora da Região Metropolitana de São Paulo, cuja raiz, do ângulo interno, é a perda de parte das vantagens locacionais em função do crescimento das deseconomias de aglomeração. Em especial, a indústria automotiva passa a diversificar localização, isto é, o Grande ABC perde o quase monopólio da produção de autos no Brasil.
Logo em seguida, o Brasil vive a chamada década perdida — a década de 1980 –, momento de esgotamento do modelo nacional- desenvolvimentista em que a economia se estagna, após décadas de crescimento acelerado. Na qualidade de sede dos setores mais dinâmicos da industrialização nacional, o Grande ABC sente mais que proporcionalmente as mudanças de conjuntura econômica.
Por isso, ao processo de desconcentração territorial da indústria soma-se a retração da indústria nacional na década perdida, iniciando-se período de crise estrutural do Grande ABC. Do ângulo econômico, tal crise se expressa pela perda de uma parte do parque industrial, embora não do seu núcleo duro, composto pelas montadoras e mesmo pelo pólo petroquímico, e pelo processo de enxugamento gerencial (o downsizing) já na segunda metade dos anos 1980, acarretando importante perda de empregos industriais.
Nesse mesmo momento, ganham destaque não só local, mas sobretudo nacional, as mobilizações de massa lideradas na região pelo novo movimento sindical. Na verdade, os conflitos trabalhistas extravasam o âmbito da relação capital-trabalho, na medida em que tais mobilizações sindicais se transformam num dos símbolos centrais do processo de redemocratização do Brasil. No âmbito regional, o processo crescente de conurbação amplia os problemas comuns, num quadro de isolacionismo municipal.
2.2. O aprofundamento da crise e a emergência do novo (a década de 1990).
É mais do que nunca durante os anos 1990 que sinais contraditórios convivem de maneira intensa no Grande ABC: de um lado, manifestações da crise estrutural iniciada nos anos anteriores, às quais se agregam novas dimensões de problemas; de outro, a emergência de transformações que começam a apontar a superação da referida crise, com base em um modelo de desenvolvimento regional alternativo.
a) Assim, do ângulo especificamente econômico, a abertura comercial, a sobrevalorização cambial em boa parte da década, o novo regime automotivo nacional orientado para atração de montadoras para o País e a guerra fiscal entre Estados e municípios produzem variados impactos sobre o Grande ABC.
Em termos industriais, e considerando de início o setor automotivo, ocorre, de uma parte, um aprofundamento da diversificação territorial dos investimentos das montadoras; de outra parte, as montadoras situadas no Grande ABC promovem reestruturações produtivas, tecnológicas e organizacionais com intuito de torná-las competitivas ante o novo quadro macroeconômico. Os investimentos assim realizados, ao propiciarem a modernização das plantas instaladas, agravam, por outro lado, o desemprego industrial na região. Ademais, à perda de peso relativo da indústria automobilística do Grande ABC em relação ao resto do Brasil corresponde uma reafirmação da região como centro nevrálgico nacional do setor automotivo, inclusive em função da presença de importante estrutura de fornecedores locais.
O setor de plásticos, na maioria composto por pequenas empresas e parcialmente conectado ao setor automotivo, continua presente na região com quase 400 empresas, evidenciando importante potencial de crescimento, mas também desafios de adaptação às transformações econômicas mais amplas. Já o Pólo Petroquímico, após passar por forte crise, recupera o desempenho econômico, preparando-se para o aumento de capacidade produtiva que lhe permita competir em escala nacional e internacional.
Em termos territoriais, o eixo São Bernardo-Diadema (cortado pela Via Anchieta e, agora, também pela Rodovia dos Imigrantes) consolida seu peso na indústria da região. Parte considerável da indústria mais velha do eixo da estrada de ferro que não se modernizou deixa o Grande ABC. Indústrias de tradição regional, como a de móveis, perdem muito de seu peso. Em contrapartida, Mauá, através do Pólo de Sertãozinho, prepara-se para receber investimentos industriais compatíveis com a estrutura econômica do Grande ABC.
O setor terciário apresenta, de igual modo, tendências bastante diversificadas, complexas, até mesmo contraditórias. Na medida em que as grandes cadeias ligadas ao comércio, como supermercados e shopping centers, ao se aperceberem do potencial de consumo local, investem pesadamente na região, ocorre, de um lado, a substituição de parte do tradicional comércio de rua (e, com isso, um esvaziamento dos espaços públicos contíguos). De outro lado, com as grandes cadeias, são introduzidos novos serviços pessoais que internalizam o consumo na região. O símbolo maior são os cinemas.
Os empregos líquidos gerados por esse processo, contudo, são claramente inferiores, em quantidade e em qualidade, em comparação com aqueles perdidos na indústria. Com relação aos serviços, convém efetuar um conjunto de precisões. Em primeiro lugar, há expressiva ampliação dos serviços de lazer e entretenimento: investimentos em hotéis, abertura de restaurantes e bares de qualidade, diversificação de atividades culturais, esportivas (estas com destaques nacionais) e de lazer. Em segundo lugar, observa-se crescimento dos serviços de educação e saúde. Em terceiro lugar, os serviços de turismo se incorporam à agenda regional, em especial nas áreas de mananciais.
Há, porém, dois nós relevantes: o chamado terciário avançado, de apoio à produção, num quadro de forte processo de terceirização, permanece, no essencial, atrofiado em relação à Capital. De outra parte, há um aprofundamento da informalidade, em parte resultante do próprio desemprego industrial, que penaliza a qualidade das ocupações assim criadas.
b) Do ângulo sociocultural, assiste-se, no período recente, a um momento positivo de diversificação e qualificação da produção e do consumo de bens culturais (literatura, artes plásticas, dança, música e até mesmo cinema). As iniciativas, porém, ainda não são suficientes para retirar do Grande ABC a condição periférica em relação a São Paulo.
As atividades acadêmicas, científicas e tecnológicas são incorporadas à agenda regional, mas com limitadas iniciativas concretas, ou seja, há ainda longo e difícil percurso à frente para a superação desse aspecto da atrofia regional.
Multiplicam-se, no período, iniciativas concretas — em termos de investimentos e inovações em políticas públicas — voltadas a combater os processos de exclusão social, que, se não têm condições de resolver os problemas sociais, contribuem de maneira positiva para a redução das desigualdades e a melhoria das condições de vida na região — elemento de vantagem regional, portanto.
O movimento sindical, por sua vez, redefine de modo radical sua estratégia em comparação com a década de 1980. Com iniciativas como a das câmaras setoriais, adquirindo refinada capacidade de negociação aliada à sólida representatividade, o movimento sindical se afirma como relevante patrimônio regional — possivelmente a mais acabada versão de protagonismo local com versátil presença nos âmbitos nacional e internacional.
Com referência à qualidade da força-de-trabalho do Grande ABC, a cultura do trabalho industrial, herdada do passado, como não poderia deixar de ser, constitui-se em importante vantagem regional. Frente, porém, ao rápido processo de transformação tecnológica e nas relações de trabalho, e por via de consequência às mudanças de perfil de formação educacional e qualificação profissional, coloca-se o desafio da incorporação desses requisitos à cultura do trabalho existente, para que o potencial de elevação de produtividade do trabalho possa atingir melhores resultados.
c) Do ângulo das questões urbanas, é novamente possível captar sinais de sentidos contrários. Em primeiro lugar, as cidades da região não são mais cidades industriais típicas. Num quadro de expressiva redução do crescimento populacional, é perceptível o processo no qual os municípios mudam de cara através da qualificação de espaços públicos urbanos.
Há, inclusive, propostas urbanísticas mais ambiciosas de vocação regional ou mesmo metropolitana, embora em estágios iniciais de implementação, em que convivem potenciais e desafios. Um balanço do período mostra a existência de cidades mais agradáveis, porém ainda sem suficientes espaços públicos como locais de encontro qualificados. Nesse aspecto também o Grande ABC permanece periferia urbana da Capital, porque suas cidades não são terciárias.
Relacionado a essa questão, mas igualmente com impacto muito negativo na qualidade de vida em geral e no desempenho das atividades econômicas, está o agravamento das questões referentes à violência urbana — com a dificuldade adicional de que, à parte o tema da prevenção estrutural, a responsabilidade dos serviços de segurança pública é do governo do Estado, complicando bastante as possibilidades de equacionamento local.
Em segundo lugar, quanto ao saneamento básico em sentido amplo, embora as enchentes continuem presentes produzindo transtornos nos períodos de chuvas, entra em cena a perspectiva concreta de redução (mesmo que não solução completa) do problema, a partir da implantação gradual dos reservatórios de contenção (os chamados piscinões) constantes do plano de macrodrenagem regional, resultado de parceria entre o Estado e os municípios. Essa iniciativa, complementada por investimentos municipais para o equacionamento de problemas localizados, tem condições de conferir ao Grande ABC vantagem em comparação ao resto da metrópole paulista.
O tratamento e a disposição final do lixo doméstico e hospitalar, por sua vez, apresentam, ao final da década de 1990, um salto de qualidade relevante, acompanhado, ainda em fase de implantação gradativa, de procedimentos de coleta seletiva e reciclagem de lixo. O problema dos esgotos é mais complexo: vêm sendo feitos investimentos de monta, por exemplo, em coletores-tronco, que visam conectar as ligações domésticas à estação de tratamento de esgotos na fronteira de São Caetano. Há, no entanto, dois gargalos: a necessidade de investimentos de interligação da rede doméstica aos coletores-tronco e, sobretudo, a elevação de tarifas que se seguirá ao início do tratamento do esgoto.
Em terceiro lugar, no que tange ao sistema viário e aos transportes, as melhorias do sistema viário regional, fruto de investimentos públicos, não são suficientes para contrabalançar o agravamento dos congestionamentos, fenômeno mais amplo do que o âmbito regional. Já quanto ao transporte coletivo por ônibus, conquistou-se uma vantagem regional no quadro da Região Metropolitana: o combate ao transporte clandestino, os chamados perueiros, levado a efeito de maneira concertada entre as prefeituras da região, permitiu que a qualidade do sistema de ônibus regional se tornasse melhor do que a do restante da metrópole.
A estrada de ferro tornou-se importante gargalo não apenas como alternativa ao carro e ao ônibus, mas como condição central em termos de acessibilidade à reativação e à reconversão econômica do eixo São Caetano-Santo André, hoje incorporando de modo mais sólido Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra.
d) Afinal, do ângulo político-institucional, a década de 1990 testemunha transformações altamente significativas, não tanto no sentido de que os desafios à integração regional tenham sido equacionados, mas sobretudo como resultado de uma alteração no paradigma de gestão pública e de controle da sociedade local.
Concretamente, a crescente consciência coletiva da crise estrutural do Grande ABC — em substituição à ausência de tal consciência na década de 1980 — criou as condições para a constituição de complexa institucionalidade regional, responsável pelo debate e pela ação relativos à integração regional: Consórcio Intermunicipal (envolvendo as prefeituras), Fórum da Cidadania (articulando a sociedade civil), Agência de Desenvolvimento Econômico (incluindo prefeituras, setor privado e sindicatos), Subcomitê de Bacias (com a participação do governo estadual, prefeituras e sociedade civil), mídia de âmbito regional e Câmara Regional (o espaço mais amplo de integração, incorporando governos estadual e municipais, empresários, trabalhadores, parlamentares e a sociedade civil em geral).
Trata-se, na verdade, de um dos poucos exemplos de institucionalidade regional não restrita à abordagem de um tema específico no Brasil, e experiência única em regiões metropolitanas. A novidade dessa institucionalidade se expressa num duplo registro: por um lado, na medida em que significa a busca de construção de elementos de um novo federalismo no País, caracterizado pela combinação entre autonomia municipal e cooperação intermunicipal (e estadual) no trato de questões supramunicipais em substituição ao isolacionismo municipal e à guerra fiscal. Por outro lado, tal institucionalidade regional se ancora na consciência coletiva de uma crise estrutural e, mais que isso, na percepção de que sua superação não mais poderá se dar ao estilo da história industrial anterior, baseada em decisões exógenas à região. Torna-se, por isso, a referência maior de uma proposta alternativa de desenvolvimento local endógeno, isto é, calcado sobretudo em decisões tomadas internamente à região, pelos seus protagonistas, ou ao menos fortemente influenciadas por estes últimos.
Aqui, mais do que nunca, é preciso considerar que se trata de um processo de construção, com uma perspectiva de médio e longo prazos, com seus momentos de altos e baixos e, em especial, sofrendo forte influência das tendências dominantes do federalismo brasileiro. Em outros termos, a constituição dessa institucionalidade regional ocorre num ambiente em que se convivem, de modo contraditório, forças centrífugas e forças centrípetas.
Há, pois, forças centrípetas, isto é, linhas de força voltadas à cooperação regional, como por exemplo a dinâmica regional propiciada pelo funcionamento cotidiano das instituições regionais, o estabelecimento, daí derivado, de acordos de ação integrada, o papel jogado pelo Fórum da Cidadania e pela mídia local, sobretudo no período de 1994 ao final da década. Em suma, a construção de uma comunidade cívica no Grande ABC.
Mas há, em simultâneo, outras tantas forças centrífugas, ou seja, linhas de força que se opõem a processos de cooperação intermunicipal. A mais relevante é a tradição de isolacionismo municipalista, própria do federalismo brasileiro, que leva à falta de predisposição para a colaboração conjunta em temas de interesse comum e, no limite, à guerra fiscal. Convém mencionar, além disso, outras forças centrífugas que, não sendo tão decisivas, cumprem também papel relevante: as mudanças de governos, as diferenças político-ideológicas e uma eventual perda de vigor da parte da sociedade civil quanto à importância da integração regional — a exemplo da fragilização do Fórum da Cidadania ou do debate regional na mídia local, etc.
Em suma, os rumos da integração regional dependem da resultante dessas linhas de força, não estando previamente definidos. De qualquer modo, o período em exame parece indicar que, entre momentos de altos e baixos, a institucionalidade regional veio para ficar.
Embora a crise estrutural do Grande ABC já tenha completado mais de duas décadas, o futuro da região não está nem de longe selado. Na verdade, a ação regional de caráter endógeno se iniciou há muito menos tempo, tendo ganho vigor sobretudo a partir de 1997 com a criação da Câmara Regional. É natural, por isso, que um processo de transição para outro modelo de desenvolvimento local, com seus ritmos próprios, venha a se prolongar ainda por vários anos. O futuro do Grande ABC não está pré-determinado, pois ao lado da herança do passado e dos condicionamentos externos, depende, também, de modo crucial, das tomadas de posição e das decisões dos protagonistas econômicos, sociais e políticos da região.
Nesse quadro, dois cenários extremos podem se concretizar, substituindo o passado de centro econômico e periferia urbana, social, cultural e política. De um lado, um cenário marcado pela decadência econômica e pela persistência do papel de periferia urbana da Grande São Paulo. Tal cenário seria mais provável se prevalecessem as forças centrífugas, contrárias à integração regional e à idéia de desenvolvimento local endógeno. Por oposição, é possível delinear um cenário alternativo, no qual a região, atravessando duro processo de transição, viabilize sua reconversão econômica com o revigoramento da indústria, o fortalecimento das relações em rede entre as empresas de menor porte, a afirmação do setor terciário moderno, superando sua histórica atrofia em relação à Capital, etc., e se transforme de periferia em centro metropolitano, uma verdadeira cidade nas dimensões urbana, social, cultural e política.
É bastante provável que o futuro, na prática, não se apresente de forma pura incorporando um desses cenários extremos. O decisivo, contudo, será constatar de qual cenário a realidade irá se aproximar, ou seja, em que medida a população do Grande ABC terá condições de ficar mais próxima da conquista da cidadania plena. Nunca é demais repetir que, em grande medida, a sorte da região dependerá do rumo das ações levadas a efeito e sustentadas pela própria população da região.
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